文丨tofree
作为分散农业生产经营风险的重要手段，农业保险对推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等具有重要作用。近年来也取得了明显成效，但农业保险发展仍面临一些困难和问题，与服务“三农”的实际需求相比仍有较大差距，认真剖析农业保险制度落实中存在的问题，是提升农业保险绩效、促进农业发展的前提。本文内容基于对农业保险真实情况的调查，侧重点不在于对有限数据的模型化分析，更注重对经济学意义上“看不见的”真实情况的挖掘。
农业保险发展现状
农业保险取得的成就主要有：
一是农业保险已经取得全球领先地位。2020年我国农业保险市场规模已经超过美国，成为全球最大的农业保险市场。承保农作物面积达到21亿亩，覆盖全国播种面积的84%，承保农作物品种超过210种，三大主粮保险费收入占到整体种植业保险保费收入的60%，基本实现了对主要粮食作物和大宗的全面覆盖。
二是获得政策大力支持。中央和地方政府对农业保险的支持力度不断加大，财政补贴资金逐年增加，2023年中央财政拨付的农业保险保费补贴资金达到478亿元，为1.6亿户次农户提供了4.5万亿元的风险保障。各级财政安排农业保险保费补贴仍在大幅度增长。
三是农业保险深度与密度提升迅速。我国农业保险深度（保费规模/第一产业增加值）超1.5%，密度（保费规模/农业从业人口）超700元/人，已完成《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》制定的阶段性目标，有效提升了农业保险的保障水平。
四是产品创新与风险管理水平增强。农业保险产品不断创新，涵盖了价格保险、收入保险、“保险+期货”等多种类型，同时，全国农业信贷担保体系基本健全，为农业产业提供了12.2万亿元的风险保障，服务农户8.02亿户次。构建了多层次农业风险保障机制。
这些成就体现了我国农业保险在促进农业现代化、保障农民收益和支持国家粮食安全方面的重要作用和积极进展，也是财政资金等方面大量投入的必然结果。
农业保险发展存在的不足
一是当前农业保险的风险保障水平仍然较低。一些农产品的保额较低，不能满足农业发展的要求，特别是对于三大作物以外的其他作物，保险覆盖率还比较低。不同地区的农业保险发展不平衡，与农民增收密切相关的特色农产品保险业务开办不足，保险产品的供给相对于品类繁多的农产品生产，综合保障能力的差距很大。
二是大灾风险分散机制还不完善，影响了保险公司的偿付能力和经营持续性。农业保险风险分散机制主要以保险机构层面统筹为主，地区差异明显。区域内的农业风险特别是大灾风险一般同质性较强，地方农业保险大灾风险分散体系效率不高。
三是受政策影响，社会化服务主体投保渠道不畅，部分新型经营主体不具备农业保险购买资格，无法享受政府补贴。
四是农业保险领域存在的虚假投保、虚假理赔、套取财政补贴等问题非常普遍，监督效果差，尚未形成合理的自我发展、完善的内敛机制。
五是基础数据质量不高，核实困难。如农业保险补贴管理平台与保险公司自有系统对接有误；无害化处理与保险理赔联动机制失效；保险机构、农户和有关部门责任虚置，各自产生的投保数据均存在很大差异，参保数据难以核定；不同部门间的数据也不一致，如国土部门与农业农村部门关于耕地的统计口径不同，导致两个部门的耕地数据出现很大差异等等。
制约农业保险发展的制度原因
（一）农业保险市场供给侧的存在严格管制，制约了农业保险市场的成长
农业保险作为财产保险的一种，保费收入在总业务量中的占比不断攀升。在市场经济制度下，各保险公司通过市场竞争优胜劣汰，只有努力迎合和挖掘农业生产者对保险产品的需求，不断提升服务质量和通过精算提升管理水平并降低保费，才能提升市场占有率，并通过专业化的服务防灾减灾，从而与农业生产者一起形成共赢的格局。这是农业保险市场化发展的应然。
在当前农业保险制度的实际运行中，政府部门普遍通过遴选的方式确定辖区政策性农业保险承保机构。具体做法由省联席会议办公室制定全省统一的遴选规则，组织开展省级承保机构遴选工作，并委托授权设区市组织实施辖区内县级承保机构遴选工作。入选保险机构的承保份额也由行政部门来划定，保险公司不得跨区域经营。基层一般将几个乡镇打一个包，农户参保时只能在规定的保险机构投保。农业生产者的投保选择范围被限制的状况，根本上制约了市场竞争。农业保险市场无法形成动态良性发展的趋势，更贴合农业需求的险种和服务方式难以生长，更优秀的保险公司难以成长发展，农业保险的整体效益自然就停滞不前。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过）（注：以下简称《决定》）第22条“完善强农惠农富农支持制度”中“优化农业补贴政策体系，发展多层次农业保险”的目标很难在这种高度管制的前提下实现动态发展。
（二）财政补贴机制使得农业生产者的消费者主权很难发挥作用。
市场经济中，消费者支配自己的财产，通过他们的购买决策来表达自己的偏好和需求，实现“用钞票投票”，从而对市场上生产什么商品、提供什么服务以及如何定价拥有决定性的影响，并使资源配置更加符合需求。这表明了消费者在市场经济中的中心地位，以及市场机制在资源配置中的效率。
当前农业保险保费实行政府补贴制，各主要险种各级财政补贴占大头，政府补贴直接拨付保险机构，农民自缴费占很少比例。这种制度安排主要存在以下问题：一是财政补贴增加了财政支出，必然增加纳税人的普遍负担，社会财富并没有增益，况且这个过程对财富生产的影响也是负面的（本文不多赘述）。这种方式造成的不同社会阶层之间的财产转移在市场经济中缺乏社会伦理基础，制造并加剧了群体之间的不平等；二是财政补贴构成农业保险费的大头，且直接拨付保险机构，这种方式对参保人而言，自付的小部分保费才是农业保险的“真实价格”，农业生产者对补贴如何分配使用没有切身感受，也不关心补贴使用效益。对于大量的分散农户，即便保险公司提供的服务非常平庸，参保都有净收益，加之选择范围很窄，便不会倾向于关注保险公司服务质量。
由此可知，农业生产者的消费者身份被补贴机制架空，削弱了其对农业保险市场发展的影响，农业保险的发展潜力也难以释放。以上是需求视角下制约农业保险事业发展的重要机制问题。
（三）配套规章制度与农业保险基本原则产生冲突。
这主要表现为：
《农业保险条例》中明确规定了农业保险的基本原则是“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”，并且规定“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。”《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（财金〔2019〕102号）规定“明晰政府与市场边界。地方各级政府不参与农业保险的具体经营”的原则，确立“市场运作。与农业保险发展内在规律相适应，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持以需求为导向，强化创新引领，发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性”以及参保“自主自愿。充分尊重农民和农业生产经营组织意愿，不得强迫、限制其参加农业保险”的基本原则。然而地方政府的配套规章制度以及具体做法明显与以上基本原则相冲突。
其中最突出的是，部门主导的遴选制度和划片经营都极大的限制了保险公司的自主经营权，同时也剥夺了农业生产者的自主自愿参保选择权，这就违背了农业保险“以需求为导向”的原则，保险机构的自主性和创新性也无从发挥。另外，其它文件中也存在若干条款不符合市场原则。例如：财政部《中央财政农业保险保费补贴管理办法》第三十六条规定，禁止引入保险中介机构为农户与承保机构提供服务，此条款属于权利剥夺的性质，而不是追究违法行为的责任，条款自身的合法性存在问题；第四十六条中对于骗取保费和奖补资金行为的处罚措施是停掉整个地区、单位、机构甚至全省的补贴资格，这是用“株连”的方式治理，而不是对具体违法者进行处罚。以上条款违背了市场经济原则和基本的法治精神。办法中确立的农业保险原则之一“绩效导向。突出正向激励，构建科学合理的综合绩效评价指标体系，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用。”而现实做法偏重于政府进行绩效评价。而真正有效的绩效评价应当来源于市场。
各地方政府出台的相关文件中存在的与上位法冲突的问题更多，另外还有大量干预和管制措施以普通文件或者行政命令的形式执行，这些都更加难以进入上级监督部门的视野。
（四）干预和管制增加了权力寻租机会和道德风险，监督成本高昂。
按照经济学理论可以推断，农业保险偏离了市场原则，由权力主导，必然产生“腐败”和形成“公地悲剧”。首先是保险机构的遴选、招投标、经营范围的划分、奖补资金的分配等环节侵犯保险双方的交易选择权，而增加了官员的权力。保险机构不必把工作重心放在提升服务质量让农业生产者满意以及有效防灾减灾上面，只有让有关官员满意才能获得经营权，也就能参与分配财政补贴的“大蛋糕”；其次，投保、缴费、定损、定责、理赔等业务环节，基层官员的深度参与，形成高度行政化运作模式，使得骗取财政补贴、骗保等违法行为难以查处，监督成本高昂。同时，广大分散的农民，以及很多农业资本投了保险，发生灾害，却往往被保险公司各种限制，很难拿到赔偿，但又投诉无门。
近年来监管部门披露的情况也表明，不少公司管理人员和政府官员受到监管处罚甚至刑事处罚，显著高于其他商业保险领域。从逻辑上推断，能被查处的案件是“看得见的”，只能是冰山一角，实际情况要更为严重。出现问题与权力的深度干预是直接相关的。
改革的几点建议
农业保险的发展应当在市场经济的基本框架下，顺应经济规律，按照《农业保险条例》和《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》确立的基本原则实施。这两个文件符合市场原则和农业保险的经济规律，但在实际执行中被地方出台的诸多文件和具体行政行为所扭曲。因此，具体改革措施应当着重于做减法。
《决定》第6条“构建全国统一大市场”要求，应当“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”。党中央、国务院应当着重清理农业保险的不当文件规章及行政命令，按照市场经济的基本原则和经济规律办事。
一是保险机构的准入审核应按照2016年修订的《农业保险条例》规定的标准执行，此外不应以各种形式层层加码，甚至用所谓“遴选制”框死供求之间的互动关系。坚决取消对保险机构的经营限制，保护农业生产者的选择权利。
二是逐步减少对财政补贴的依赖，逐步减少财政补贴数额，降低财政支出压力，发挥农业生产者消费者主权的作用，让农业保险市场真正获得发展动力。现有财政补贴政策的执行可以采用“农业保险券”的方式，直接发放给农业生产者，让他们自由支配使用。
三是营造良好市场环境，深化农业保险领域“放管服”改革。按照《决定》第34条“深入推进依法行政”的要求，应当“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。加强政府立法审查”，杜绝以任何借口干预市场、阻断市场竞争的规章出台。保证《决定》进一步确立的“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”目标的实现。
四是农业保险外部环境存在的问题也不容忽视。主要是农村土地产权改革不到位，土地流转方式和期限的限制和土地管理方面的问题，都制约了农业现代化发展，分散的农户抗风险能力差，加大了农业保险压力。
结语
如果保险市场无法通过自身发育产生效益，大量农业保险资金就无法发挥杠杆作用，一定程度上相当于财政资金直接理赔。这无疑与建立制度的初衷相违背。
在深入分析了农业保险制度的非市场化倾向及其对农业保险发展的影响后，我们可以得出结论，农业保险的未来发展必须遵循市场经济的基本规律，减少政府的过度干预，以激发市场的活力和创新能力。农业保险作为一种风险管理工具，其最终目的是为农业生产者提供保障，促进农业的可持续发展，以及增强农民的安全感和获得感。
为了实现这一目标，我们需要从根本上改革现有的农业保险制度，消除制约市场发展的障碍，构建一个更加开放、竞争和高效的农业保险市场。这不仅需要政策制定者的智慧和勇气，也需要农业生产者、保险公司以及社会各界的共同参与和努力。通过深化农业保险领域的改革，我们可以期待一个更加成熟、更加完善的农业保险体系，为农业现代化和乡村振兴战略提供坚实的风险保障。
最终，农业保险的发展将不仅仅是一项政策措施，而是成为推动农业和农村发展的重要力量，为实现农业强、农村美、农民富的宏伟目标起到应有的作用。
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（转自：奥派经济学）
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