民营经济促进法如何回应现实期待？专家建议“细化、衔接、权威”

　　《民营经济促进法（草案征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）公开已有2个月，其间引发了包括企业界、法学界在内社会各界的广泛讨论。这一剂民营经济发展的法律“定心丸”终于亮出了它的第一版使用说明书。

　　近期，第一财经采访了多位法学界人士对征求意见稿的看法，他们对未来的民营经济促进法有不同的理解与期待。有专家表示，当下民营经济的发展还存在着诸多外部环境问题，草案中“平等对待”“公平竞争”的内容是亮点。但也有专家提出了“不如预期”的部分，例如征求意见稿中部分规定较为宽泛，还没能完全回应民营企业目前发展中遇到的痛点，亟待细化。

　　强调“平等对待”“公平竞争”

　　民营经济促进法自从被提上立法进程，就备受各界期待。近年来，我国民营经济呈现出快速发展的势头，对国家经济的贡献日益显著，但民营经济仍然面临包括市场和要素流动存在壁垒、企业家对财产安全的担心、民营企业自身经营不善等在内的诸多挑战，这让“希望出台一部专门关于民营经济发展的基础性法律”的呼声渐涨。

　　历经八个月起草，今年10月10日，司法部、国家发改委公布征求意见稿。该征求意见稿共9章77条，对促进民营经济发展总体要求、保障公平竞争、改善投融资环境、支持科技创新、注重规范引导、优化服务保障、加强权益保护、强化法律责任进行了规定。

　　尽管此前国家已经出台不少促进民营经济发展的方针政策，也有包括中小企业促进法、优化营商环境条例等法律法规为民营经济保驾护航，但民营经济促进法的独特意义在于以法律的形式更加明确、集成地支持民营经济。上海财经大学法学院教授、中国法学会经济法学研究会副会长王全兴告诉第一财经，政策比较多变，稳定性较差，该法将促进民营经济发展的政策上升到法律层面，比政策更具可预期性、稳定性和可靠性。如若顺利出台，该法将成为中国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律。

　　梳理征求意见稿的内容，业界普遍认为亮点之一是对于“平等对待”和“公平竞争”原则的强调。

　　当下，民营经济的发展还存在着诸多外部环境问题，不公平竞争的情况依旧突出。11月发布的CMF中国宏观经济专题报告指出，融资不公平现象依然严重，如相比同等条件、同等信用评级的国有企业，民营企业贷款利率至少要高出约2~5个百分点；要素获取不公平的范围扩大，如产业用地方面，各个园区管理部门更加青睐国有企业，尤其是央企；市场准入存在所有制歧视，集中体现在招投标、政府采购等方面，招投标存在设置隐性门槛或偏向国企的资质资格等条件；政府采购或建设工程也偏向国有企业，民营企业要通过几手外包才能拿到项目，这种现象不仅在传统的建筑工程、基础设施建设领域常见，在数字政府建设、卫生医药等领域也逐渐增多。

　　针对民营企业在市场活动中可能面临的歧视性待遇，此次征求意见稿设立了“公平竞争”专章，规定“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入”，并强调“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，出台政策措施应当经过公平竞争审查”。

　　山东大学司法学研究中心主任崔永东指出，征求意见稿的重点是坚持“平等对待”的原则，即对不同市场主体，无论是国营企业还是民营企业，在法律上都要同等对待，不能厚此薄彼；还肯定了“公平竞争”的原则，赋予民营企业公平获得市场资源、参与市场竞争的机会。第一财经采访的多位法律学者认为，这有助于营造公平竞争环境，进一步提振民营企业家的信心。

　　此外，征求意见稿的另一大亮点在于突出了对民营经济组织及民营经济人士的权益保护。在专设的“权益保护”一章中，征求意见稿规定了“禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷”，规范涉及限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制措施，并要求依照法定权限、条件和程序进行。细化办案程序，规范异地执法行为。围绕加强账款支付保障工作，强化预算管理，有针对性细化支付账款规定，设置账款拖欠协商调解处置程序等。

　　“不如预期”争议何在

　　在肯定上述内容的同时，征求意见稿公开后，各界对于部分“不如预期”的内容提出了建议。

　　中国人民大学经济研究所联席所长毛振华近期在CMF宏观经济热点问题研讨会上指出，民营经济促进法虽然备受期待，但在企业界的反响却不如预期热烈，这背后反映了复杂的现实背景和制度性挑战。他表示，部分条款早已在其他法律中有所体现，新立法的必要性仍需深思。关键在于如何在执行中有效落实，使其真正为民营企业提供切实保障。

　　既然目前征求意见稿的条款大多已经在相关政策意见或者法律法规中有所展现，那么新立一部民营经济促进法的必要性与意义到底在哪里？为了让法律落实立法者与社会公众对它的期待，该草案还有哪些可以改进的地方？

　　在上述研讨会上，中国人民大学法学院教授刘俊海指出，征求意见稿主要存在“软”“虚”“粗”三个不足之处。此后在12月8日举行的第七届中国企业治理高端论坛上，他重申了这一观点。

　　其中，刘俊海所说的“软”，主要体现在征求意见稿规定的“法律责任”部分。他认为，法律责任部分尚未完善，例如信用责任的明确不足，对赔偿原则的设计存在模糊之处。赔偿究竟是适用实际损失赔偿原则，还是象征性赔偿或惩罚性措施，目前尚未达成统一。

　　国务院研究室工交贸易司原副司长陈永杰也在上述研讨会上发言指出，部分企业家指出草案在具体条款设计上仍显不足，应明确相关政府部门的执法责任，并设定相应惩罚性条款，以增强法律的威慑力。

　　但也有法律学者认为，民营经济促进法作为一部“促进法”，是不是需要详细规定惩罚措施，是值得商榷的。王全兴进一步指出：“如果其他法律法规上没有规定相应的处罚措施，可以考虑民营经济促进法对法律责任作出规定；如果相关法律法规已有具体的惩罚性规定，民营经济促进法也可作出站位更高的原则性规定，若确有必要，还可作出有所修改的规定。”

　　除了法律责任和处罚力度方面的争议，征求意见稿也被认为规定得比较宽泛，其中一些条款在操作性上不够精细。中央财经大学法学院教授郭华表示，征求意见稿将现有关于民营经济的政策、规定进行了系统性与综合性的集成，但在一些具体条款的规定上，略显宽泛，规范性的意义不足。“比如公平竞争专章里关于市场准入负面清单的规定，在其他法律法规中早就有规定，但是现实执行效果并不好。改变现状不是把此规定再写到民营经济促进法中就能立马改善的。”

　　聚焦“民营经济促进法推动民营经济发展作用分析”的CMF中国宏观经济专题报告指出，为确保民营经济促进法有效发挥作用，两个关键维度至关重要，其一就是细化执行条例。目前许多法规仅停留在原则层面，需要进一步细化具体的条例，例如健全失信惩戒和信用修复制度、预防和清理欠款问题、完善融资支持政策制度等。

　　刘俊海认为，传统立法多采用“金字塔”模式，即“法律规定较为原则，由行政法规、部门规章和地方性法规进一步细化”。然而，这种立法模式容易导致部门立法或地方立法对法律初衷的不当侵蚀或偏离。因此，草案应提高自身的可操作性，在立法层面制定更加具体和可执行的规定。

　　王全兴则告诉第一财经，民营经济促进法以综合性为特点，细化的难度比较大。“如果在条款细化上达不到理想的程度，就应当注重民营经济促进法与现行以及未来可能出台的相关法律法规的有效衔接。”他指出，我国现行法律法规中不少是以民营经济为对象的，比如公司法、合伙企业法、独资企业法、中小企业促进法等，但当前的主要问题是不同法律法规之间衔接不畅，民营经济促进法可以在法律衔接上做些努力。

　　此外，征求意见稿中多次出现的“鼓励”性表述，也让一些法律学者担心这部法律的权威性。

　　“可以看到征求意见稿中口号性、宣扬性的表述比较多，这种表述其实从法律文本的角度看，不够规范化。”比如征求意见稿的第26条提到要建立健全信用信息归集共享机制，为民营经济组织向金融机构获得融资提供便利，郭华认为“提供便利”这种表述并不是法律的规范化语言，需要进行修改，以免实践中难以操作成为无法实现的条款。

　　郭华表示：“促进法里一定要明确规定促进的主体及责任、促进的措施与手段，不能仅仅是口头上的‘支持’和‘奖励’，一定要有具体的、可操作的制度，明确政府的促进义务以及不落实或者落实不到位的责任追究方式。”