在苏言沪：韩国钧主导下的上海建市

韩国钧（1857—1942），字紫石，江苏泰县海安镇（今南通海安市）人，清末举人，晚清贤臣。辛亥革命后，他历任江苏民政长、安徽民政长、安徽巡按使，后辞湖南巡按使职返乡。1922年7月出任江苏省省长，1924年12月兼任督办江苏军务善后事宜，旋去职返乡，致力于盐垦及运河水利工程。全民族抗战爆发后，他接受中国共产党团结抗日的主张，为联络苏北各界爱国人士抗日而奔走呼吁，两次在家乡主持召开苏北停止内战、一致抗日的协商会议。1941年海安沦陷，他避居乡下，日伪多次威逼其出任伪江苏省省长，均被严词拒绝。1942年，韩国钧在日伪监视下，因积愤成疾去世。

韩国钧的一生是中国近代史的缩影。由上海社会科学院应用经济研究所副研究员郑世卿主编、上海社会科学院历史研究所研究员徐涛等最新完成的《韩国钧研究新获》（上海辞书出版社，2025）一书对韩国钧的曲直人生作了全景式的回顾，其中特别指出他值得单独论列的是对上海建市的卓绝努力。1925年1月31日，韩国钧作为江苏省军政首长，着手将上海从江苏省划出，宣布上海为“特别市”。作者认为，“此举既是为了让上海免遭军阀混战之兵燹，也是顺应中国城市近代化建设之内在需求......韩国钧在上海城市发展史上，留下了浓重一笔”。以下内容节选自《韩国钧研究新获》。

韩国钧

由县到市

自秦始皇在全国范围内实行郡县二级制的行政区划体系后，两千多年间，中国一直只存在这一种政区模式，城市始终不是行政区划的一种。中国古代的城市最先是作为各级行政区划的中心存在，如州治、郡治、县治等，这些城市既是行政中心，也是经济中心。宋代以后，工商业经济发展较快，在各级行政中心以外又出现了不少经济发达的城镇，方才形成经济中心与行政中心分离的二元化倾向。明清时期又涌现了更多的工商业城镇，有的在经济实力上甚至超过其上级行政中心的县城或府城。但是直至清末，经济再发达的城镇也未能冲破封建的躯壳，在体制上始终要受其上级府县的管辖。既然传统中国没有将城市作为独立的治理单位，自然就没有明确的城市治理主体为城市发展负责。上海就是其中最典型的代表。19世纪末，黄浦江畔的这块弹丸之地虽然已是百万人口的巨埠大邑，经济实力、文化影响、政治作用早已超过了一省的规模，仍被框定在“县”这样一个全国最小的行政建制之中。

上海之得名，始于名叫“上海浦”的小河。“上海浦”之名何时形成，不详，在北宋有关文献中，已有此名。1074年（北宋熙宁七年）置上海镇。1292年，元朝中央政府以上海镇为县治设县，定名上海县。明清以来，上海县有知县一人，县丞一人，主簿一人，典史一人，教谕、训导一人，巡检司三人，阴阳学、医学、僧会司、道会司各一人，负责管理。其中知县掌管全县的行政、法令；县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、巡捕等事宜；典史掌监察狱囚；教谕、训导则为学官；巡检司掌捕盗贼；阴阳学、医学、僧会司、道会司各负其责。

与其他县城稍有不同的是，1731年（清雍正九年），上海县城又成为分巡苏松太兵备道（简称“苏松太道”）的治所，行政组织稍有改变。如下图：

清代的道是省以下、府以上的机关，道台主管钱谷刑名等事务，到了近代又兼海关监督，负责与洋人打交道，地位远比知府、知县为高。苏松太道治所设在上海，故而又称上海道、沪道等，这是上海地位日益重要的标志，但并没有实质上改变郡县制的属性。

至19世纪末，上海已经跨越式发展为中国最大的城市，全国的经济、文化中心，却依然没有现代市政机关管理。沿袭了两千年之久的地域型行政区划体制严重地束缚着城市的发展，已经到了非改不可的地步。受到外国租界市政管理、建设的影响和刺激，以商、学两界为主的上海地方绅商主动发起和积极推行旨在参与政权、改革社会的地方自治运动。

1895年，在同仁辅元堂董事曹寄耘等人的推动下，上海南市马路工程局正式成立。该局算是上海最早的市政机关，而实际上只承担了现代型市政机关中工程处的部分功能。相比于已经建立起的规模巨大且崭新的两个外国租界，上海县城仍被城墙圈住，破败而拥塞，城内与城外宛如两个完全不同的世界。上海南市马路工程局以修筑马路、建设市政、缩小华界与外国租界的差距为工作重点，华界的第一条现代马路于1896年7月13日正式动工，工程结束后，马路工程局改为南市马路工程善后局，成为市政治理机构。

1905年，清政府为挽救几欲崩坏的局势，着手推行立宪，出台许多新政措施。在全国推广地方自治就是清末新政的一项重要内容。是年，郭怀珠、李钟珏、叶佳棠、姚文枏、莫锡纶等人，因“惕于外权日张，主权寖落”，“道路不治，沟渠积淤”，市政衰败，集议创设“上海城厢内外总工程局”，以整顿地方，立自治之基，并就此晤商苏松太道袁树勋。袁树勋对此极力赞赏，当面予以鼓励，上海绅商的地方自治运动走向第一波高潮。《上海城厢内外总工程局总章》规定，总工程局的宗旨是“整顿地方一切之事，助官司之不兴，兴民之大力，分议事办事两大纲，以立地方自治之基础”，主要事务包括编查户口、测绘地图、推广埠地、开拓马路、整理河渠、清洁街道、添设电灯、推广警察、举员裁判等，并申明“未尽事宜随时议办”。

1909年1月18日，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》。依据该章程，城、镇、乡要在地方自治层面实行分治，城市首先要在自治层面成为独立于周边乡村的治理单位，这是中国实行城乡分治、城市获得独立治理地位最早的顶层设计。根据《城镇乡地方自治章程》，上海城厢内外总工程局转变为上海自治公所。1905—1909年，上海南市的自治运动共计修路100多条，筑桥60多座，建造码头6个，新辟、改建城门９座，制定了各种各样的市政管理条例。这些举措有利于改善华界的市政设施，缩短华界与租界的差距。

晚清上海外国租界的市政机关分为公共租界工部局与法租界公董局，华界的市政机关也并不统一，处于分治时代。除了上海县城有自己的市政机关外，闸北地方，逼近租界，初由地方绅商筹款建筑桥路，嗣以商力不济，呈请官办。1904年，两江总督周馥派道员徐乃斌设立“闸北工程总局”，后改名为“闸北工巡总局”。黄浦江入海口的吴淞地区开埠更早，1898年就有两江总督刘坤一奏准开办“督办吴淞开端口工程总局”。另外，1906年，在一江之隔的浦东地区，上海知县王懋琨批准高行、陆行两乡绅商申请，设立“浦东塘工善后局”，名义上像是水利工程机关，实际上的设置系属市政范围。详情参见下表：

1911年10月10日，武昌起义爆发。陈其美等人在上海组织革命党人起兵响应，并得到有“上海地方自治第一人”之称的李平书等人的支持。11月3日，陈其美、李平书等宣布上海反清独立，并率领商团、敢死队等向江南制造局、上海道台衙门进攻。11月6日，上海自治公所、商务总会、商团等各界代表，在上海县城小东门旧海防署集会，共同推定陈其美担任沪军都督，组建沪军都督府（也称“上海军政府”），统率军政、民政。原上海自治公所总董李平书被推任为上海民政总长，后改组设立上海市政厅，暂设市长一人、副市长一人。闸北光复后，巡警总局改为民政总局，后改称闸北自治公所，继续办理自治事务。以上两机构皆归沪军都督府统辖。

辛亥革命由地方到中央自下而上取得节节胜利，使得甫一独立的地方政府也开始敢于对城市发展发表自己的意见。革故鼎新之际，江苏省临时议会于1911年岁末之前推出《江苏暂行市乡制》。这一法规在仿效《城镇乡地方自治章程》的基础上又有一点重要不同，即它规定凡县治城厢地方为市，其余市、镇、村、庄、屯、集等地方，人口满5万以上者为市，不满5万为乡。江苏省领先全国，首先采用“市”这一名称统一取代了“城”“镇”，但未实际成为国家的一级行政区划，学界一般不认为就此标志着中国市制的正式诞生。

上海此时虽暂不受江苏省统辖，但上海县原来的城自治区域，仍从这时起改称上海市。原来新闸区以北的部分被划进城自治区域里，这时又重行划分出来，成为独立的自治区域之一部，称闸北市。原来蒲松镇自治区域，除改称蒲松市外，其区域照旧。东泾镇自治区域原来合并洋泾、塘桥、陆行、高行而成为独立部分，现在重新划分，将原来的洋泾区按旧有境域改称洋泾市，其他均改称乡。原来的十二乡自治区均沿用旧称。经此划分以后，上海县全境计有十九个市乡。

上海十九市乡之所以遵循《江苏暂行市乡制》改制，是因为沪军都督府自成立伊始便自认为是临时机关，陈其美等革命党人未有实质上脱离江苏省的打算。《沪都督致张勋书》中，陈其美即表示“本军政府仍当以江省兵权属之”；《沪都督复江苏教育会唐君文治等函》中，陈其美再次表态“苏省敉平后，民政各事，自以程都督统辖为宜”。中华民国临时政府于南京成立之后，1912年2月11日，陈其美公电大总统《呈请取消沪军都督》：“夫上海属隶江苏，地居县治，都督之称，何以副实？当时曾力驳固辞，而众意以为都督之设，非原官制，非关地域，但因革命事实而发生此特设之官；且以战事方新，急宜策应，借此以扶大局，以系人心。责任所在，暂效驰驱。迨江苏光复后，再辞不许；临时政府成立后，三辞未准。伏思受任沪军都督，本为一时权宜之计……对于沪上各机关人员，委任非专，号令不便。管辖上既无统一之权，事实上乃有冲突之势，牵制如此，无事可为……长此掣肘，非但不能副我初心，转恐因此而误大局。相应呈请大总统取消沪军都督名位，俾其美免恋栈之讥。”孙中山慰留陈其美未果。7月31日，沪军都督府撤销，改为江苏都督行辕，所有军队及事务均由江苏都督程德全接收。

有市之名，却无市政之实；华界统一而独立，转瞬又分裂而复归江苏。由此可知，民国初立，政治角力未成定局。动荡不宁的时局，后续更直接反映在上海的市政建制史中。1913年3月，宋教仁被杀案发生于上海车站，随后“二次革命”爆发，上海追随南京宣告脱离中央政府，袁世凯派郑汝成南下，镇压革命军。战事平息后，上海市政机关几近虚置。同年，立下战功的郑汝成被袁世凯任命为上海镇守使，一时间掌握上海军政大权。1915年11月10日，在外白渡桥上，郑汝成被革命党人暗杀。郑汝成遇刺身亡后，杨善德继任，袁世凯撤销上海、松江两镇守使，改设“松沪护军使”（此处的“松沪”是指松江、上海镇守使合并之意，而非通常所谓的吴淞、上海两地合称的“淞沪”）。上海一地的实际权力机关此后很长时间是设于龙华的松沪护军使署。

1914年2月3日，袁世凯为了复辟帝制，在不顾一切解散政党、停止议会之后，又以财政困窘无力承办自治为由，宣布全国取消地方自治。韩国钧此时任江苏民政长，虽然他不敢直接否定北洋政府的全国通令，但2月9日，他还是致电上海县知事洪锡范，称：

各县知事览：自治机关现奉令停止，地方交由仍应积极进行，维持扩张，县知事负有完全责任。该县县市乡立各学校，务照地方行政预算支拨经费，毋稍停滞；并饬县视学及市乡学务委员知照。除训令外，和先电饬。

该项电文，是在袁世凯权倾天下，停办自治的威令下达后，韩国钧顶住巨大压力发出的，有顾全地方、维持教育的意思。但这样的个人努力终究无力回天，5天之后，韩国钧不得不再度下达电令，更改前意，表示须遵循中央政策，称“各级自治机关遵令停办，业经通限，至迟三月三十一日以前完全结束在案”。《江苏暂行市乡制》宣告停止施行，自治市制暂告失败。上海市政厅再度改为上海工巡捐总局，标志着清末民初的上海地方自治运动从高潮走向低谷，告一段落。

自治停办不久，袁世凯的新官制即行颁布。县行政长官职权再度加重，整个国家的行政组织体系又有“郡县制”回光返照之意。如下图所示：

1914年自治市制停办后的上海行政组织体

军阀混战贻害江、浙两省

袁世凯只做了83天的皇帝，终于在全国一致的反帝制运动的包围下，1916年6月6日忧惧而死。洪宪帝制复辟不成，民国境遇并未转好，又走向另一歧途。1917年冬，因为冯国璋与段祺瑞对于川湘用兵意见不合，段祺瑞愤而辞职。后两人意见冲突日渐扩大，导致北洋派系军阀分裂。直系为冯国璋、曹锟、吴佩孚、李纯、王占元、陈光远、齐燮元等；皖系则为段祺瑞、徐树铮、卢永祥等；两系之外，复有东三省的张作霖自成一派，被称为奉系。各系军阀离合不常，猖狂无忌，争权夺利，致使整个中国陷入群魔乱舞、军阀割据的局面，普罗大众受尽颠沛，吃尽苦楚。

上海此时已是通商大埠，绾毂中外，在经济、军事方面具有极为独特的战略意义。首先，上海是经济中心，驻兵上海意味着军饷不缺。20世纪20年代，南市、闸北两市每年的税收就在100万元以上。在正常捐税之外，上海还是当时中国鸦片进出口的最大口岸。此时公开的鸦片贸易虽已停止，但私下非法的鸦片交易却始终存在，且规模越做越大。仅由印度运进上海的鸦片，税收就足够养三个师。除进口鸦片之外，国内各地所出产的鸦片烟如红土、川土、云土、西土、湘土等也源源不断运来上海，基本由各地军阀用军舰贩运，交松沪护军使派兵看守，然后用军用卡车运到十六铺与法租界交界处，交给黄金荣、杜月笙等帮会人物转销，松沪护军使可从中获取巨大的利润。据当事者回忆，卢永祥、何丰林每年此项收入将近百万。

其次，上海还是武器集散之重镇，拥有上海便意味着军火不乏。19世纪60年代后期，镇压太平天国运动之后，曾国藩、李鸿章等一批汉族军功官僚“师夷之长技以制夷”，在全国范围推行洋务运动，以求国家自强与民族振兴。1865年，清廷批准在上海开办江南制造总局。江南制造总局是晚清中国规模最大、技术水平最高的兵工厂。1874年，龙华黑药厂建成，生产出上海最早的自制黑色火药，后来又添设栗色、无烟火药厂两座。1875年，龙华镇还设立枪子厂一座，将火药厂生产出来的西式火药进一步加工成为洋枪子弹。时人将这里称为“江南制造总局龙华分局”。经过数十年的经营，龙华地区军工企业得到相当程度的发展，成为彼时中国重要的军火生产基地。近代中国的各派政治势力都知道，控制了这座军工厂，就等于坐拥取之不竭的军火资源，在后续的军事及权力斗争中便可取得巨大的优势。上海这座城市在近代军阀混战中长期无法摆脱战火，跟这座军工厂有直接关联。

韩国钧故居广场前雕像

韩国钧下令上海筹备特别市

战乱期间，韩国钧一直在为尽快结束战争和救灾而努力。江浙战争中，韩国钧“此四十日中维持调护，百计俱穷，只以救济战地人民为急务。因邀美国教会诸君之入红十字者，分途赴前线救济妇孺，先后共四千余人，费款四千元”。齐卢之战后不久，未待片刻喘息，第二次直奉战争的战火又烧至江浙。韩国钧一方面多方调和、力求和平，一方面对上海避战有提前部署：“沪市一隅，中外商务所系，溃兵如潮而趋，必以沪为尾闾。余预为筹款，密派孙君少江、朱君叔源等，在沪收容溃兵，随时资遣，获以无事。”

半年之内，江苏一省，两经战事，伤亡军民不计其数，“暴尸日久、臭秽四布”，更糟的是，江浙地区战争阴云仍未散去，浙、奉之间还有可能爆发更大规模战争，这不仅让韩国钧“问心无以对苏，而力又不能救苏”，忧心忡忡，萌生退意，也让厌倦战乱的民众掀起了更大规模的和平运动。

鉴于情势危如累卵，且远在北京的执政府实际上并不能控制上海。段祺瑞于是顺应民情，于1925年1月15日发布临时执政令：“松沪护军使一缺着即裁撤。此令。”“上海兵工厂着陆军部即日饬令停止军用工作，以便招商承领改组商业工厂，俾兴实业，而前民用并先委托上海总商会暂行接收妥为保管，即由该部遴选专员，会同该总商会，妥筹办理。此令。”“上海为通商重埠，不宜驻兵，松沪护军使既经裁撤，嗣后该地永远不得驻扎军队及设置此种军事机关。此令。”以上三条临时执政令全部指向上海，后世史家称之为“处置沪局三令”。“处置沪局三令”说明段祺瑞的执政府有意通过“废使、移厂及上海不得驻兵三事”，降低上海一地的军事战略地位，以求规避上海成为战场的混乱局面。

但军事机关撤出后的权力真空当如何填补这一关键问题，“处置沪局三令”并未解决。为永久计，江苏省省长韩国钧此时正式向段祺瑞执政府提出了建立“特别市”、用现代市政机关管理上海的方案。1925年1月31日，韩国钧电令李平书，并转沈信卿、袁观澜、阮介藩、赵厚生、沈联芳、姚紫若、黄任之、张君劢、陆伯鸿、姚子让等诸先生，电文写道：

查上海市场，甲于全国，人户众庶，事业殷繁，亟应设置市政机关，以谋发展。兹定于上海设特别市，并请诸君为筹备委员，除电部备查外，其区域如何划分？机关如何组织？职权如何分配？务希会同筹备，妥速拟定，呈候核夺。仍将筹备日期及刊用钤记，先行具报备查，公牍随发。韩国钧艳印。

沪上绅商苦战久矣！去岁重出江湖、新近又当选上海市公所总董的李平书，在接到韩国钧的这封电报后，顿觉上海成为一个永久和平之特别市区的曙光到来了，不禁大喜过望。他当即回复韩国钧：“南京韩省长崇鉴：艳电敬悉，已邀电列诸君集议，俟议有办法，即行电复。钟珏叩世。”兹事体大，李平书随即致沪上各团体即列名各董事公函，定于2月1日午后2时，在上海市公所集议，讨论上海设立特别市一事。

1925年2月1日下午一时，比原计划提前一小时，上海特别市筹备会第一次会议在上海市公所正式召开，公推李平书为主席，讨论特别市之组织、区域等问题，议论颇久，直至下午五时方散会，产生议决案四条，如下：

1.提议本会名称，议决定名为“淞沪特别市”。

2.提议本市区域，议决拟以上海县之上海市、蒲淞市、法华乡、引翔乡、漕河泾乡、洋泾市、塘桥乡、高行乡、陆行乡、杨思乡、三林乡；宝山县之宝山市、吴淞乡、殷行乡、江湾乡、杨行乡、刘行乡、彭浦乡、大场乡、真茹乡、高桥乡，以及上海、宝山两县合设之闸北市为区域。原有之自治机关，均暂仍其旧。

3.提议草拟本市筹备纲要，公推沈信卿、袁观澜、张君劢起草。

4.提议本市筹备会地点，议决本市筹备会事务所，暂设上海市公所。

会后，特别市筹备会众人决定上报韩国钧会议详情，并请添设虞和德（洽卿）、方积蕃（椒伯）、王栋、陈炳谦为淞沪特别市筹备委员，请韩省长先行电报中央备案此事，筹建之详细草案“刻不容缓，日内即须开会讨论”，一旦拟定，续行呈报。

韩国钧接到李平书等人来电后，复电称：“市总董李平书先生鉴：东电敬悉。虞君洽卿等应即一体延致，公函另寄。中央前电达，并闻。韩国钧冬印。”1925年2月4日，特别市筹备会第二次会议召开，沈信卿等人已经拟就筹备纲要草稿，李平书召集众筹备委员11人，“逐条讨论，略加修改通过，即日具文呈报省长备核”。

2月5日、6日、7日连续三日，特别市筹备会在上海市面发行量较大的《申报》《新闻报》《时报》第一版发表“启事”，上书：“同人受江苏省长之聘任，筹备淞沪特别市事宜。上海地方重要，中外观听所系，全国商业所萃，特别市政实为空前之组织，战争甫息，尤贵有适宜之规画，同人智虑短浅，尚求地方各法团、各公会，以及政法专家、乡邦硕彦，无论政商工学各界，推诚赐教，俾集众思，以完新制，盼于阳历二月十二日以前赐寄南市上海市公所本筹备会为荷。”与此同时，公电北京段祺瑞执政府，以及卢永祥、韩国钧、孙传芳和上海行政长官：“历举根本原则二条：第一，淞沪既为不驻兵区域，其治安之职，商民自行担负；第二，淞沪市之根本法，由本筹备处拟定后，经各市乡同意施行”，同时表示“所以敢为是请者”，是“为久远计，惟有一切悉听市民自由处理，则市民之自为计者、必较他人之代谋为周至”，避免任何一方插手，引起“各方之猜疑，殊属无益有害”。

上海绅商要求北洋军阀完全不得插手淞沪特别市事宜，尊重地方自治意愿的想法，显然太过于天真。上海独立建市，权力结构重组，立即引来各方势力的争夺。2月5日下午八时，北京执政府阁议，决定设立沪商埠“督办一职，“府（执政府）拟曾毓隽，卢（永祥）保何丰林，孙传芳保沈同午、周承菼，沪公团推虞和德、孙宝琦”。次日，执政府议决“命令任孙宝琦为淞沪市督办、虞和德为会办”。北京执政府忽有委任督办之举，“仍属自治其名，官办其实”。自治还是官治的问题再度浮出水面，角力正式拉开帷幕。

2月7日，特别市筹备会召开第三次会议，“共同讨论进行方法，并议定该筹备章程十一条。公（共）同决定后，又拟就市公约起草委员会章程七条”。会后，筹备会“当即缮具清折”，备文呈报韩国钧省长，“请即迅赐批示遵行”。2月10日，《淞沪特别市草拟章程》《淞沪公约起草委员会章程》在《申报》公之于众。

与此同时，2月8日下午，上海县议事会、宝山县议事会召集各公团于新闸桥北大通路闸北慈善团内召开全体大会，议决邀集两县地方自治人士，共同组织淞沪市政协会。2月11日，淞沪市政协会于闸北市经董办公处举行第一次临时委员会，明确表示反对孙宝琦担任督办。该会致电段祺瑞，表示：“江苏商埠凡五，成绩毫无，官治前车，覆辙可寻。淞沪两受兵灾，疮痍满目，业蒙执政体念民瘼，颁布命令，永不驻兵，组织特别市区，与民更始，凡我人民，同声感戴。乃忽有商埠督会办之简派，民治萌芽，顿遭摧折，务请收回督会办成命，准由地方自治机关及各法团推选请派，而重民治不胜感祷待命之至”，并知照特别市筹备会。各路商界总联合会亦开会表示，“上海本为商埠，应改为市政名义方为合格，督办名义似不妥当”。

特别市筹备会再度开会，将“筹备情形电呈省长公署、请为报部备核在案”，2月12日，韩国钧复电李平书等，称：“前于艳、豪两日电达内务部在案，兹准灰日复电开，艳、豪两电均悉，淞沪市市政编制大纲，业经本部提出国务会议议决，交法制院核议在案，特复等因。除电复内务部灰电敬悉，上海设置特别市一案，已据筹备会拟具章程、划定区域，呈由本署即日咨请查照核办为荷等语译发外，特达。韩国钧真印。”2月14日，韩国钧又电告李平书：“特别市呈件已批准，并咨部，请转吿诸君。惟区域图纸一分，尚希检寄一纸，以便存转为企。国钧真印。”同日，公函送抵上海，表示同意“加聘许秋骊君为筹备员，协同筹备”。

2月15日，特别市筹备会于上海市公所集会，通报省长韩国钧已“批准本会呈报议决淞沪特别市区域及筹备会等章程文”。至于淞沪特别市是自治还是官办，2月28日，李平书等人终于表态，愿意调和，公电北京政府，云：“时论多主张市长民选，而不惬督、会办之任命者”，“淞沪人民，一闻商埠官办，无不怀疑，谨就地方利害所关，陈述公意，为曲突徙薪之谋，免以善因而成恶果”，因此建议未来上海市的性质、职权“宜分为二”：商埠涉及外交，特别市纯为内政，故而“商埠以外交关系，不妨官办，但条例内须明定有民意监督机关”，“特别市为自治团体，在事业未发达时，警政虽辖于市政”，如此一来“中央与地方相见以诚，各方之疑虑尽释，而互助进行之效，基于此矣”。3月4日，特别市筹备会定期开会。3月21日，张君劢等人所组织的市公约起草委员会拟就《特别市公约草案》。

……

经过一年半的筹备与各方博弈后，上海特别市是自治抑或官办，暂时有了结果：既非自治，亦非官办，而是

“军办”。孙传芳命名上海为“淞沪商埠督办公署”，突出“督办”，而不以“特别市”命之，政治指向十分明确，即督办一人总揽大权，所办之市政种种对他一人负责。从《淞沪商埠督办公署组织大纲》来看，整个上海市是通过联军总司令兼任督办的政治形式，实现了相对独立的政治地位。然而，淞沪商埠督办公署是军阀割据与现代市政相结合诞下的“怪胎”，这与上海民众一开始所追求之自治精神存在本质不同。

特别市的筹备工作虽在强权高压之下告一段落，但特别市的称呼自1925年以来却一直被民众广泛使用，建立特别市也成为上海市民努力追求的目标。

孙传芳控制上海不久，国民革命军的北伐便开始了。1927年3月12日，上海市民代表会议召开成立大会，准备接收上海政权，建设民选市政府。21日，国民革命军克复上海，上海第三次工人武装起义胜利。22日，上海第二次市民大会召开，选出上海特别市临时政府19名委员，其中中共党员和工人共计有10人。23日，临时政府委员正式办公。《上海特别市市民代表政府组织条例草案》随后颁布，第一条规定“上海特别市以市民代表为全市最高权力机关，定名市民代表政府（简称上海市政府）”；第二条规定“上海特别市市民代表政府直隶于国民政府，不入省县行政范围”。此两条规定颇为重要，这不仅是对“军办”淞沪商埠督办公署的一次完全意义上的超越，亦使上海市明确成为一个与省同级的行政单位，而不再受江苏省与上海县之管辖，再次突破了清末民初自治运动以来，上海市政厅受制于都督和县知事的樊篱。3月29日，上海特别市临时市政府正式成立。

然而不幸的是，此时握有实权的北伐军总司令蒋介石已准备叛变革命，断然不能容忍这样一个民选政府。就在临时市政府正式成立之前，蒋介石致函要求临时市政府暂缓办公，虽然这一要求未被接受，但已引起很大波动。

1927年4月12日，上海发生反革命政变，工人纠察队被缴械。14日，国民党上海特别市党部（左派）与特别市临时市政府均被上海临时政治会议委员会（右派）接收。上海特别市政权就这样落入了蒋介石手中。特别市临时市政府的权力虽被接收，但“特别市”的名称没有取消，而是被继续沿用下去。上海临时分会曾拟《上海特别市暂行条例》（采用委员制），原准备于5月9日向国民党中央政治会议第90次会议报告，但5月7日国民党中央政治会议第89次会议已通过《上海特别市暂行条例》（采用市长制），正式确立了上海特别市与省平行、直辖中央的地位，说明上海特别市在法律上已经产生，与省平行的城市型政区正式出现。5月18日，国民党政府任命黄郛为上海特别市市长，7月7日黄郛就职，上海特别市政府成立。

上海特别市的成立，标志着上海华界原先各自为政、互不统属的分隔局面宣告结束，华界的行政权真正统一，现代之市、区两级行政体制也就此在这座城市得以确立，上海作为中国中心城市的地位得到强化；而在全国层面的意义是，中国地方行政制度因上海而正式有了与省平行、直辖中央的市级政区。

特别市发展为今日的直辖市

1930年5月20日，南京国民政府公布修订后的《市组织法》，规定全国的市分为两种，即直属于行政院的市（院辖市）和省辖市。院辖市的条件是：（1）首都；（2）人口百万以上；（3）政治、经济有特殊情况的。若具备后两种条件，但为省政府所在地的，则仍属于省辖市，不能升为院辖市。此法提高了设市标准，此后特别市的名称暂复不在。根据修订后的《市组织法》，1930年6月，上海改为院辖市。

1947年6月5日，根据南京国民政府公布的《中华民国行政区域简表》，全国共有12个院辖市，分别是南京、北平、天津、上海、青岛、汉口、广州、重庆、西安、哈尔滨、沈阳、大连。

解放战争时期，中国共产党政权也建立了几个直属中央的直辖市。1948年10月，中国人民解放军解放沈阳后，改其为直辖市。1949年4月，解放之后的鞍山、抚顺、本溪三个城市升为直辖市，哈尔滨降为省辖市。在中华人民共和国成立前夕，属于省级行政区域的院辖市和直辖市共计14个，即南京、北平、天津、上海、青岛、汉口、广州、重庆、西安、沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪。

中华人民共和国成立后，全国划分为华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区，作为中央和省级之间的正式行政区域。截至1949年底，全国共分30个省、12个直辖市、5个行署区、1个自治区（内蒙古）、1个地方（西藏）、1个地区（昌都）。其中12个直辖市是：北京、天津、沈阳、鞍山、抚顺、本溪、上海、南京、武汉、广州、重庆、西安。在中华人民共和国成立之初，原华北人民政府撤销，所属的五省二市由中共中央和政务院直接领导，所以北京和天津属于中央直接管辖的直辖市；而其余的10个直辖市则属于大区直接管辖，归中央间接领导。从1952年起，北京和天津归华北行政委员会直接管辖，12个直辖市均成为大区直辖市。

1952年，国家财政经济情况基本好转，各项社会改革基本完成，我国由经济恢复时期逐步过渡到大规模建设时期。为了适应这一形势，中央人民政府对全国行政区划作出调整。作为直辖市的南京市，在1952年11月15日降为省辖市，归江苏省领导。1950年10月5日，东北人民政府撤销旅大行署区，设立旅大市。1953年3月，政务院根据中央关于改变大区辖区及专署辖市的决定，将旅大市改为中央直辖市，由东北行政委员会代表中央人民政府进行领导。1953年7月8日，经中央人民政府政务院批准，吉林省的长春市、松江省（1954年并入黑龙江省）的哈尔滨市升格为直辖市，从而使全国的直辖市增加到了14个。

1954年6月19日，中央人民政府撤销大行政区。同时，为了使中央有足够的精力直接领导、管理好省级单位，也为了使省级行政区的经济实力得以加强，各大行政区所辖的14个直辖市，除北京、天津、上海由中央直接领导外，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、旅大、长春、哈尔滨、武汉、广州、重庆、西安等11个直辖市，分别改为辽宁、吉林、黑龙江、湖北、广东、四川、陕西的省辖市。如此一来，全国的直辖市就只剩下京、津、沪三座城市。

1958年2月11日，第一届全国人民代表大会第五次会议决定改中央直辖市天津市为河北省辖市。4月28日，国务院批准河北省会迁往天津。

1966年4月，河北省会迁回保定，1968年1月迁到石家庄市。1967年1月2日，中共中央批准将河北省的天津市升为中央直辖市。

1997年3月14日，第八次全国人民代表大会第五次会议决定将四川省重庆市升格为直辖市，使我国的直辖市增加到4个，直至今日。

上海建市的历史意义

中国历史上首先突破传统行政区划体制的是广东省军政府。1921年2月《广州市暂行条例》实行，规定广州市直属省政府，成为与县平行的行政区划。这是中国历史上第一次将城市作为县级行政区划的开端，也是城市型政区的萌芽。随后，汕头市也在同年3月成为广东省另一个城市型政区。但当时的广东省政府只是偏于一隅的地方政府，这一新体制并未推行到全国。同年7月与9月，北京政府先后公布了《市自治制》和《市自治施行细则》，规定市分为特别市与普通市两种：特别市相当于县，普通市受县监督。可见特别市已类似于城市型政区，但还不够明确，实行这一体制的只有1922年设置的京都特别市与青岛特别市。由于当时处于军阀混战时期，有些省处于半独立状态，政令不能统一。湖南省、浙江省也都有自己的宪法对市制作出规定，如湖南省分市为三等，一等市受省政府监督，也有城市型政区的倾向。1926年，国民革命军开始北伐，在沿途克复的各大城市中都普遍建立了市政管理机构，大体以广州市的模式为准。其中重要的有当年9月成立的汉口特别市，其市长虽由国民政府任命，地位似乎与省相当，但并不明确（翌年3月25日武汉国民政府才明确规定武汉市为中央政府直接管辖的特别市）。

所有上述这些市制都处于草创阶段，尚不一律，也未上升到理性化的水平。直到1925年由段祺瑞执政府明令、江苏最高长官韩国钧推动的淞沪特别市启动筹备，又历经淞沪商埠督办公署、上海特别市临时市政府的过渡，其建制逐步完备，中国城市型政区才正式定型，并进一步促使中央政府在全国范围内制定规范化的组织法予以推行。由于上海在全国举足轻重的经济地位，一旦成立特别市，其直辖中央政府的地位则一以贯之，不曾发生变化。

复原上海建市的历史进程可知，1925年是一个重要时间节点。原因举其要者，有如下两点：

一是，以筹备委员会的建立作为一个机构设置的起点，符合惯例。大到行政区划，小到一个组织的设置，为慎重起见，都以筹备委员会先行，治史者通常会以其筹备委员会成立作为历史溯源的起点。1925年1月底，独掌江苏军政大权的韩国钧为防止上海再度沦为军阀混战的战场，挽救江浙沪民众于战火，顺应段祺瑞执政府意图，指导李平书等人建立“淞沪特别市”，推出由现代市政机关管理上海的方案，其历史作用为以往学人尤其是治上海史同仁所轻忽，理应得到后世的承认。

二是，历史永远处于动态演进中，推动进步的力量不止少数几人，更在民心向背。上海成为特别市，不仅是军阀争斗与南方革命军北伐之结果，还顺应了中国城市近代化建设之内在需求。以上海为例，数十年间建立特别市的努力历经多次挫折，上海民众的热情始终没有冷却，这才是特别市得以最终落地上海的根本原因。尤其是在国民大革命期间，革命进步力量承续自治精神，为设立民选的市政府奔走呼号、流血牺牲，为上海建市做出过巨大贡献，这一历史功绩不容抹杀。无论是军阀孙传芳的淞沪商埠督办公署，还是蒋介石政权的上海特别市政府，在历史叙事中不应过度夸大政治、军事强人的作用，而轻视了包括中国共产党人在内的广大民众自下而上的共同努力。

1925年初，韩国钧、李平书等人与上海民众一道，为规避乱局，正式按下了上海成为特别市的这一“开关”，迄今已近百年。一个世纪以来，上海市始终作为一个独立的城市型政区蓬勃发展，背后是来自中央政府的直接而有力的支撑，这使其成为解读中国现代转型的一把“密钥”。